Private Quartiersentwicklung zwischen Eigentum, Verantwortung und demokratischer Kontrolle
Privateigentum ist ein hohes Gut. Wer Eigentümer eines Grundstücks ist, soll grundsätzlich darüber entscheiden können, wie dieses Grundstück genutzt wird. Wer eine private Veranstaltung besucht, kann sich deren Regeln unterwerfen. Wer eine private Parkfläche nutzt, kann akzeptieren, dass dafür ein Entgelt verlangt wird.
Problematisch wird es dort, wo private Grundstücke und Infrastrukturen gleichzeitig Funktionen übernehmen, die für das öffentliche Leben eines Stadtteils wesentlich sind.
Genau hier beginnt ein interessantes Gedankenexperiment.
Ein Stadtteil – viele kleine „Staaten“
In einem privat entwickelten Quartier kann es vorkommen, dass verschiedene Wohnungsgesellschaften, Investoren und Eigentümer jeweils eigene Grundstücke und Gebäudekomplexe besitzen. Jede Gesellschaft kann für ihren Bereich eigene Regelungen treffen: eigene Stellplätze, eigene Tiefgaragen, eigene Gebühren, eigene Hausordnungen und eigene Zuständigkeiten.
So entsteht ein Stadtteil, der nach außen wie ein ganz normales Wohngebiet aussieht, tatsächlich aber aus vielen privaten Teilbereichen besteht. Für den Bürger ist dieser Unterschied zunächst kaum erkennbar. Man fährt durch die Straßen, benutzt die Gehwege, geht spazieren, besucht Freunde, fährt zum Einkaufen oder stellt sein Fahrzeug ab. Die Straßen sehen aus wie Straßen, die Gehwege wie Gehwege und die Parkflächen wie Parkflächen.
Doch rechtlich kann sich der Bürger dabei teilweise auf privatem Grund bewegen. Und damit stellt sich eine grundsätzliche Frage:
Wie viel private Regelungsmacht darf in einem Stadtquartier entstehen, wenn dieses Quartier im Alltag wie ein öffentlicher Stadtteil funktioniert?
Besonders deutlich wird das bei den Straßen. In einem solchen Quartier können Straßen zunächst privat hergestellt und unterhalten werden, obwohl sie öffentlich zugänglich sind. Für den Bürger ist kaum erkennbar, dass er sich rechtlich noch nicht auf einer öffentlich gewidmeten Straße befindet. Gleichzeitig gelten im öffentlichen Verkehrsraum bekannte Verkehrsregeln. Verkehrsschilder, Vorfahrtsregelungen, Geschwindigkeitsbegrenzungen und auch die Überwachung von Verkehrsverstößen können eine Rolle spielen.
Andere Verantwortlichkeiten liegen dagegen zunächst beim privaten Eigentümer. Das kann beispielsweise den Winterdienst, die Reinigung oder die Unterhaltung betreffen. Im Winter kann dadurch ein bemerkenswertes Bild entstehen: Eine Straße ist geräumt und gestreut, die nächste nicht, eine weitere teilweise. Je nachdem, welcher Eigentümer oder welche Gesellschaft für den jeweiligen Abschnitt verantwortlich ist, können unterschiedliche Standards entstehen. Später werden diese Straßen möglicherweise an die Stadt übergeben und öffentlich gewidmet.
Dann ändert sich die Verantwortlichkeit grundlegend. Die Stadt übernimmt Straßenunterhaltung, Straßenreinigung und Winterdienst und stellt damit einen einheitlichen Standard für den gesamten öffentlichen Verkehrsraum her.
Das ist sinnvoll und notwendig. Aber es wirft zugleich eine zweite Frage auf:
Wer trägt die Kosten dieser Infrastruktur – und zu welchem Zeitpunkt?
Denn solange ein privater Eigentümer für Reinigung, Winterdienst und Unterhaltung verantwortlich ist, sind diese Kosten Bestandteil seiner privaten Bewirtschaftung und fließen letztlich in die Kalkulation seiner Immobilien ein. Nach der Übertragung auf die Stadt werden dieselben Aufgaben zu öffentlichen Aufgaben. Die Stadt übernimmt sie – und finanziert sie über den kommunalen Haushalt und gegebenenfalls über entsprechende Gebühren. Was garantiert wieder zu einer Wirkung in der Bürgerschaft führt.
Damit kann eine interessante Verschiebung entstehen: Eine Aufgabe wird zunächst privat finanziert, später öffentlich übernommen und anschließend über öffentliche Gebühren auf die Allgemeinheit bzw. die Anlieger umgelegt.
Das ist nicht automatisch falsch. Es ist aber eine Frage, die bei der Planung neuer Quartiere bewusst betrachtet werden sollte.
Wo endet Eigentum und wo beginnt öffentliche Verantwortung?
Noch grundsätzlicher wird die Frage bei der Nutzung der Infrastruktur.
Nehmen wir die Parkfläche P2 in den Steimker Gärten. Wenn ein privater Eigentümer auf seinem Grundstück einen Parkplatz betreibt, ist es grundsätzlich nachvollziehbar, dass er dessen Nutzung regeln und möglicherweise ein Entgelt verlangen möchte. Wenn diese Parkfläche jedoch gleichzeitig eine wesentliche Funktion für ein gesamtes Quartier erfüllt und es kaum legale Alternativen gibt, entsteht eine andere Situation. Dann kann ein privater Eigentümer durch Preise, Nutzungszeiten, Zugangssysteme und digitale Kontrolle das Verhalten der Menschen im Quartier erheblich beeinflussen.
Dabei geht es ausdrücklich nicht darum, einem Eigentümer einen Rechtsverstoß vorzuwerfen. Es geht um eine grundsätzliche Frage:
Je stärker eine private Fläche oder Infrastruktur eine öffentliche Funktion erfüllt und je weniger tatsächliche Ausweichmöglichkeiten für die Bürger bestehen, desto stärker stellt sich die Frage nach demokratischer Kontrolle.
Das Prinzip der Freiwilligkeit – und der Brückenzoll
Ein einfaches Beispiel macht den Unterschied deutlich. Wer eine private Veranstaltung besucht, weiß, dass dort bestimmte Regeln gelten. Der Veranstalter kann sein Gelände einzäunen, Eintritt verlangen, eine Hausordnung aufstellen und im Rahmen der gesetzlichen Möglichkeiten deren Einhaltung kontrollieren.
Der Besucher entscheidet freiwillig, ob er die Veranstaltung besucht.
Anders ist es, wenn eine Fläche zwar privat ist, aber faktisch eine notwendige Funktion für das öffentliche Leben übernimmt. Dann kann der Bürger möglicherweise nicht einfach sagen: „Dann benutze ich diese Fläche eben nicht.“ Wenn es keine vernünftige Alternative gibt, ist die Freiwilligkeit nur noch eingeschränkt vorhanden. Hier entsteht ein bemerkenswerter historischer Vergleich: Der mittelalterliche Brückenzoll war genau deshalb so wirkungsmächtig, weil eine Brücke häufig nicht einfach umgangen werden konnte. Wer von A nach B wollte, musste die Infrastruktur benutzen – und damit auch den Zoll entrichten.
Natürlich ist eine private Parkfläche kein mittelalterlicher Brückenzoll. Der Vergleich soll vielmehr eine grundsätzliche Frage verdeutlichen:
Was geschieht mit Freiheit und Teilhabe, wenn eine für die Gesellschaft notwendige Infrastruktur privat kontrolliert wird und ihre Nutzung von Bedingungen abhängig gemacht werden kann?
Genau an diesem Punkt beginnt die Grauzone zwischen privater Eigentumsausübung und faktischer öffentlicher Regelungsmacht.
Wer ist am Ende verantwortlich?
Damit kommen wir zu einer vielleicht noch grundsätzlicheren Frage: Wer ist für einen Stadtteil verantwortlich, wenn wesentliche Teile seiner Infrastruktur privat organisiert sind?
Der demokratisch gewählte Oberbürgermeister bleibt politisch für die Stadt verantwortlich.
Aber kann er tatsächlich handeln, wenn Straßen, Wege, Parkflächen und andere wichtige Infrastrukturen privaten Eigentümern gehören?
Kann die Stadt ihre eigenen verkehrspolitischen Vorstellungen umsetzen?
Kann sie Parkraum anders organisieren?
Kann sie Regeln verändern?
Kann sie auf Entwicklungen reagieren?
Oder bleibt ihr nur die Möglichkeit, den jeweiligen Eigentümer um eine freiwillige Lösung zu bitten?
Wenn der Oberbürgermeister oder der Ortsrat in einem Stadtteil, für dessen Entwicklung und Funktionsfähigkeit die Kommune politisch verantwortlich ist, letztlich nur noch Bittsteller gegenüber privaten Eigentümern ist, stellt sich eine grundsätzliche Frage nach der demokratischen Steuerungsfähigkeit der Kommune.
Das ist keine Frage gegen Privateigentum
Private Investitionen sind für die Entwicklung einer Stadt unverzichtbar. Auch private Quartiersentwicklung kann sinnvoll, effizient und innovativ sein.
Aber die Kommune darf ihre Verantwortung nicht dadurch verlieren, dass sie die Herstellung und zunächst auch den Betrieb wesentlicher Infrastruktur privaten Eigentümern überlässt. Denn irgendwann muss die Frage beantwortet werden: Wer entscheidet über die Regeln eines Stadtteils – der Eigentümer oder die demokratisch legitimierte Kommune?
Und ebenso: Wer trägt die Verantwortung, wenn private und öffentliche Interessen auseinanderfallen? Der Staat kann Verantwortung nicht dadurch loswerden, dass er Infrastruktur privatisiert.
Umgekehrt darf privates Eigentum nicht dadurch zu einer Art Ersatzhoheit werden, dass private Eigentümer zunehmend Regeln bestimmen, die das tägliche Leben eines faktisch öffentlichen Stadtteils prägen.
Die eigentliche kommunalpolitische Frage
Deshalb sollte bei der Entwicklung neuer Quartiere nicht nur gefragt werden:
Wer baut? und auch nicht nur: Wer bezahlt?
Sondern ebenso: Welche Teile eines Stadtteils sollen dauerhaft privat bleiben, welche sollen öffentlich werden und welche öffentlichen Funktionen müssen bereits während der privaten Entwicklungsphase demokratisch abgesichert sein?
Denn eine Stadt ist mehr als die Summe ihrer Grundstücke. Sie besteht aus gemeinsam genutzten Räumen, gemeinsamer Infrastruktur und gemeinsamen Regeln.
Privateigentum ist ein hohes Gut. Aber private Eigentumsrechte dürfen nicht schleichend mit hoheitlicher Regelungsmacht verwechselt werden.
Je stärker eine private Fläche oder Infrastruktur eine öffentliche Funktion erfüllt und je weniger tatsächliche Ausweichmöglichkeiten für die Bürger bestehen, desto größer muss die demokratische Kontrolle sein.
Damit stellt sich für Wolfsburg eine grundsätzliche Frage: Wo zieht Wolfsburg die Grenze zwischen privater Quartiersentwicklung und öffentlicher Verantwortung?
Und noch grundsätzlicher: Wie stellen wir sicher, dass der demokratisch legitimierte Staat auch in einem privat entwickelten Stadtteil tatsächlich handlungsfähig bleibt – und nicht am privaten Brückenzoll endet?